Раскрытие активов

Последнее обновление этого руководства, опубликованное в 2023 году.

Обязательное раскрытие государственными служащими информации о своих доходах и имуществе может оказаться неоценимым ресурсом для журналистов-расследователей. Информация об активах и их происхождении играет важную роль в раскрытии коррупции.

Пример формы для декларирования доходов в США. Изображение: Скриншот

Раскрытие информации о доходах и активах публичных должностных лиц, обязательное примерно в 160 странах, может играть ключевую роль в расследовании случаев коррупции и обеспечении подотчётности. Официальные декларации часто являются отправным пунктом расследований о происхождении активов. Тем не менее законы об обязательном декларировании несовершенны, поэтому опубликованная информация не всегда полная.

Чиновники порой декларируют не всё, что должны, тогда журналисты-расследователи находят недостающие данные об их фактических финансовых ресурсах и их происхождении. В процессе расследования может обнаружиться конфликт интересов. Необходимо проверять факты и контекст.

В этом пособии команда GIJN собрала список источников, в которых можно найти публичную информацию о доходах, и пояснила, где какие данные следует искать.

Кого касаются законы о декларировании активов?

Обычно законы о декларировании доходов требуют, чтобы государственные служащие из определённой категории раскрывали свои финансовые и деловые интересы.

Как правило, таких людей называют «публичные должностные лица» (ПДЛ).

В соответствии с определением Группы разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ), ПДЛ — это «лицо, наделённое значительными полномочиями». Публичным должностным лицом может быть глава правительства, член определённого учреждения, например, центрального банка или верховного суда, или даже член семьи известного политика. Ими также могут являться судьи и члены парламента. Публичные должностные лица занимают влиятельные должности, поэтому если они будут замешаны в отмывании денег, взяточничестве или коррупции, это будет представлять значительный риск для общества. Кто именно относится к категории публичных должностных лиц –зависит от страны, поэтому журналистам следует хорошо разбираться в нормативно-правовой базе стран, в которых они проводят расследования.

Бесплатный, доступный для поиска список ПДЛ, составленный организацией Open Sanctions. Изображение: Скриншот, Open Sanctions

На сайте OpenSanctions можно найти регулярно обновляемый бесплатный список ПДЛ с функцией поиска. В этой базе данных содержится информация о 190 000 политиках, 28 000 приближённых к ним лицах, 120 лицах, связанных с терроризмом, и 5 лицах из категории «шпионы». Ещё один источник информации о ПДЛ – Wikidata, база знаний, которая отслеживает публичных должностных лиц по всему миру. Также можно обратиться к Списку российских миллиардеров Forbes 2023 года (на русском).

PEPChecker содержит список из более 1 000 000 публичных лиц из более 240 стран и территорий. Пользователи могут бесплатно осуществлять поиск ограниченное количество раз. Так же, как и OpenSanctions, PEPChecker интегрирует информацию о санкциях из официальных списков соответствующих организаций. При этом поиск по базе данных выполняется по имени человека.

Что именно необходимо декларировать?

Существует международный консенсус относительно того, какие именно сведения необходимо раскрывать в декларациях.

Более 160 стран создали системы декларирования в соответствии с Отчётом Всемирного банка за 2017 год. Однако позднее банк перестал поддерживать эту базу данных, поэтому полной информации о существующих системах декларирования не существует.

Национальные законы разных стран существенно отличаются по требованиям к содержанию деклараций и частоте их подачи. Важно также, что в некоторых странах осуществляется мониторинг соблюдения и принудительное исполнение этих требований. Поэтому начинать всегда нужно с изучения специфики законов о декларировании доходов.

В Соединённом Королевстве, например, политики должны указывать место работы, заработную плату, подарки, привилегии и льготы; раскрывать данные о земле и недвижимости в их собственности; членах семьи, работающих и получающих заработную плату из бюджета парламента; об акциях компаний, которыми они владеют.

В Грузии необходимо декларировать недвижимость, транспортные средства, доходы и средства в банках и кредитных учреждениях – как внутри страны, так и за её пределами.

Тем не менее, редко случается, чтобы законы о декларировании активов требовали обнародования всех активов. Кроме того, в каждой стране своя специфика.

Например, согласно данным сравнительных исследований, проведённых Управлением развития и добропорядочности в Юго-Восточной Европе подарки от близких родственников декларированию не подлежат. В Венгрии не нужно декларировать займы, полученные от физических лиц. В Северной Македонии декларации публичных должностных лиц удаляются сразу после того, как они сложат полномочия.

Классический способ избежать лишнего внимания – передача активов другим людям или приобретение имущества на подставных лиц. И поскольку прекрасно известно, что в законах о декларировании полно лазеек, это даёт возможность журналистам демонстрировать слабые места.

Примечание: декларирование взносов в бюджеты предвыборных кампаний обычно регулируется по-другому, и хранится в других базах данных. Но подобные пожертвования очевидно могут быть важны для проверки деятельности и связей политиков.

Где искать национальные базы данных с декларациями об активах

Чтобы выяснить, обязательно ли декларирование активов и где можно найти декларации, необходимо изучать национальные законы. Найти соответствующие базы данных помогут организации гражданского общества, взявшие на себя надзорные функции.

Однако найти национальные базы данных с декларациями активов через внешний интерфейс правительственных сайтов может быть непросто.

Поиск с помощью фразы «декларация активов» на правительственных сайтах может не принести результатов. Но если вы введёте «[полное имя и страну публичного должностного лица]» в поисковую строку Google, могут найтись полезные материалы, даже если это всего лишь ссылки на статьи национального издания, в которых упоминаются базы деклараций.

Даже если закон о декларировании активов был принят, декларации могли не обнародовать. Выбить их бывает непросто: иногда приходится направлять запросы на предоставление публичной информации или даже действовать через суд.

Благодаря усилиям представительства Transparency International (TI-SL) на Шри-Ланке удалось преодолеть положение о засекреченности деклараций о доходах парламентариев, и добиться законной возможности доступа к ним (за плату), однако с запретом на дальнейшее распространение. После того, как в 2017 году начали действовать новые законы о праве на информацию, а сроки апелляционного производства увеличились, премьер-министр получил приказ обнародовать свою декларацию о доходах, после чего ещё 10 депутатов парламента Шри-Ланки подали свои декларации в TI-SL.

Дополнительные сведения о связях между компаниями и физическими лицами можно найти в санкционных списках. Например, США накладывают санкции не только на физическое лицо, но и на все компании, в которых ему принадлежат контрольные пакеты акций. Хотя в санкционных списках обычно не указываются данные о доходах тех, на кого они наложены, осведомлённость о сложных взаимосвязанных интересах позволяет журналистам лучше понимать, где именно можно найти определённые активы.

Существует множество источников подобной информации, например: OpenSanctions, Управление по обнародованию документов Европейского Союза (Publications Office of the European Union), Управление по контролю за иностранными активами Министерства финансов США (US Treasury’s Office of Foreign Assets Control) и War & Sanctions. Совет Безопасности ООН также публикует списки физических, юридических лиц и групп лиц, на которых наложены санкции.

Журналисты и частные компании создают базы данных

Журналисты иногда дополняют существующие реестры деклараций о доходах публичных должностных лиц: выкладывают их в интернет и добавляют информацию, иногда с участием общественности. Однако это очень непростая задача, к тому же некоторые подобные работы сейчас утратили актуальность.

В декабре 2016 года сербская организация KRIK, член GIJN и сеть журналистов, которые расследуют преступления и коррупцию, начала вести базу данных об имуществе сербских политиков. Мы уже рассказывали об этом проекте в статье на сайте GIJN. Журналисты KRIK дополняют официальную информацию данными, которые они получают, например, от оценщиков недвижимости.

Журналисты из Центра журналистских расследований в Сараево (CIN) собрали более 2100 документов о 120 политиках в Боснии и Герцеговине. Среди них, например, декларации, выписки из земельных реестров, учредительные документы компаний, принадлежащих политикам, обвинительные акты и судебные постановления против них.

В Аргентине граждане имеют возможность ознакомиться с базой данных, в которой можно найти упрощённые варианты деклараций о доходах 800 публичных должностных лиц, хотя сейчас она кажется уже неактуальной.

Недавно Tortoise Media и Sky News создали первую базу данных вторых мест работы, подарков и других пожертвований британским политикам под названием Westminster Accounts. В связи с особенностями законодательства в сфере декларирования активов в Соединённом Королевстве собирать данные о парламентариях раньше было очень непросто: приходилось перелопачивать многочисленные базы данных, поэтому денежные потоки в карманы политиков не всегда поддавались публичному контролю.

База данных Tortoise Media и Sky News с возможностью поиска вторичной занятости, подарков и других пожертвований британским политикам. Изображение: Скриншот, Tortoise Media

Частные источники информации о публичных должностных лицах также существуют, но их чаще всего используют финансовые учреждения. Во многих случаях выполняется обязательная комплексная финансово-юридическая проверка. Частные следователи имеют доступ к определённым материалам, которые недоступны для журналистов, например, отчёт о кредитной истории и регистрация транспортных средств.

Но доступ к частным базам данных стоит недёшево.

Творческий подход к фактчекингу деклараций и поиску активов

Очевидный первый шаг в любом расследовании – это проверка точности данных, указанных в декларациях.

Например, можно начать с изучения доступных деклараций и проверить указанную стоимость недвижимости или пакетов акций. В процессе такого первичного расследования может быть полезно изучить активы членов семьи, хоть это и не бесспорно. Классический способ сокрытия активов – их приобретение на имя другого лица.

Особо ценным ресурсом могут стать записи в реестрах недвижимости. В них может быть указана цена продажи и официальная оценка недвижимого имущества (см. пособие GIJN по недвижимому имуществу). Также ищите документы об изменениях объекта недвижимости, например, разрешения на застройку. Дополнительную информацию можно обнаружить в прочих публичных реестрах.

Значительную сложность могут представлять активы, спрятанные за рубежом – например, недвижимость. В таком случае снова могут помочь публичные базы данных. Ещё один звоночек – расхождение уровня задекларированных активов и доходов с уровнем расходов и стилем жизни. На след могут вывести путешествия, крупные приобретения или даже покупка аксессуаров типа наручных часов. Их можно отслеживать благодаря фотографиям из отпуска с новыми автомобилями, объектами недвижимости, яхтами, самолётами, предметами искусства, наручными часами или даже с лошадьми (см. пособие GIJN по отслеживанию самолётов и отслеживанию морских судов).

Ещё одним ценным источником информации об активах могут быть судебные документы, в том числе в бракоразводных процессах. Кроме того, полезными могут оказаться и другие правительственные базы, например, списки лиц, получающих сельскохозяйственные субсидии.

Для понимания контекста и сужения зоны поиска стоит выяснить предыдущие места работы – до назначения на публичную должность. Выясните, не был ли он/она единоличным собственником или совладельцем бизнеса. Это бывает очень нелегко сделать, если этот бизнес был инкорпорирован в другие или работал через подставные компании (см. пособие GIJN «Поиск данных о корпорациях и их владельцах»).

Источники

OpenCorporates – крупная база данных корпоративной собственности.

OpenScreening – коллаборация между OpenSanctions, Linkurious и Open Ownership –даёт возможность просматривать миллионы записей из открытых баз данных, чтобы раскрывать скрытые связи между бенефициарными собственниками, политиками, подсанкционными лицами и сетями компаний.

База данных Offshore Leaks, созданная Международным консорциумом журналистов-расследователей (ICIJ), сейчас содержит более 810 000 записей об офшорных компаниях, фондах и трастах из расследований Pandora Papers, Paradise Papers, Bahamas Leaks, Panama Papers и Offshore Leaks. Серия из трёх материалов содержит рекомендации, как искать данные в этой базе по местоположению, сетям и метаданным, а также компаниям. Так, например, была раскрыта схема, которую использовал премьер-министр Чехии для приобретения недвижимости через офшорные компании.

Aleph – это глобальный архив данных, созданный Центром по исследованию коррупции и организованной преступности (OCCRP).

Наконец, методы старой доброй журналистики, например, разговоры с друзьями, коллегами и критиками публичных должностных лиц часто приносят отличный результат.